sábado, diciembre 16, 2017
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El Empleo Irregular en España: Una historia de la Gran Depresión

El Empleo Irregular en España: Una historia de la Gran Depresión 

  1. Economía Sumergida y Empleo Irregular: Definición e Impacto

Los estudios estadísticos más recientes calculan que la economía sumergida representa aproximadamente entre 18.6 % – 22% del PIB español. Se trata de un cifra idéntica en relación con la cifra media de los 31 Estados miembros de la UE,  ligeramente más alta en relación con la media de los Estados miembros de la OCDE, pero muy alta respecto a las potencias europeas (Alemania 13,5 %, Francia 11% e Inglaterra 10,5%). Varias son las causas que explican nuestra elevada tasa de economía sumergida, por un lado  el profundo impacto que la crisis financiera de 2008 ha tenido en nuestro mercado de trabajo, por otro lado  el modelo productivo español desarrollado en las últimas décadas (la burbuja inmobiliario, y sectores estacionales como la hostelería y la agricultura), igualmente la actual normativa de contratación temporal (cuyos contratos temporales y de prácticas/formación frecuentemente son utilizadas como vías de fraude laboral), así como la notable tasa de inmigración registrada en las últimas décadas (si bien actualmente por las condiciones del mercado de trabajo dicha  tasa se ha vista reducida ostensiblemente).

En primer lugar señalar que no existe una definición única de economía sumergida, no obstante la mayor parte de estudios e informes consultados en este trabajo utilizan la definición de ofrecida por la OCDE: la economía sumergida comprende aquellas actividades que son productivas en sentido económico, y relativamente legales (dependiendo de los estándares y regulaciones locales), pero que son ocultadas deliberadamente a las autoridades públicas.

Es decir quedaría fuera de su cómputo aquellas actividades consideradas ilícitas por los ordenamientos jurídicos de cada Estado. Pero asimismo la economía sumergida no se consume en el denominado trabajo no declarado (o en negro) sino que incluye asimismo aquellos negocios económicos que no han sido comunicados a las autoridades tributarias.

Siendo el objetivo principal de este trabajo el empleo irregular es necesario como condición previa al análisis de su impacto en nuestro Sistema de Seguridad Social delimitar el propio concepto de empleo irregular. En primer lugar destacar el concepto de trabajo no declarado que la Unión Europea, ha venido utilizando: “aquella actividad no remunerada que es legal en cuanto a su naturaleza pero que no está declarada a las Autoridades públicas, teniendo en cuenta las diferencias en la regulación de los ordenamientos de los Estados miembros. Esta definición vincula el trabajo no declarado con el fraude fiscal y/o a la seguridad social y cubre diversas actividades que van desde los servicios domésticos informales hasta los trabajos clandestinos realizados por residentes ilegales, pero excluye las actividades criminales”.

Por su parte la Organización Mundial del Trabajo utiliza el término más amplio de economía informal: toda actividad económica realizada por el trabajador  y unidad económica que -por ley o en la práctica- no está cubierto o no está suficientemente cubierto por un arreglo formal”.

Finalmente llegando ya a nivel estatal, nuestro legislador ha recogido el concepto de trabajo no declarado en varias normas legales. El art. 1 del RDL 5/2011 de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas, conecta el empleo irregular con la no afiliación del trabajador en la Seguridad Social. Por su parte el Preámbulo de la Ley 13/2012, de 26 de diciembre, de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social  hace referencia a aquellas conductas que generan la reducción de los recursos del sistema de Seguridad Social, provocando deterioros en los derechos de los trabajadores y generando competencia desleal respecto a las empresas que cumplen con sus obligaciones legales. Finalmente la LISOS en su art. 22 configura como infracciones administrativas graves no solicitar la afiliación del trabajador por cuenta ajena a la Seguridad Social ajena por parte del empleador, así como no comprobar con carácter previo por parte de las empresas que los trabajadores empleados por las empresas contratistas o subcontratistas no están dados de alta en la Seguridad Social.

Se deduce pues que el concepto de trabajo no declarado viene a englobar aquellas relaciones laborales que no han sido puestas en conocimiento a la Seguridad Social, bien porque el trabajador no haya sido dado de alta en la Seguridad Social, o haya sido dado de alta por un tiempo inferior a las horas de trabajo efectivamente realizadas, o bien porque mediante contratos de prácticas/becas se encubren auténticas relaciones laborales. Este tipo de prácticas laborales tienen como principal consecuencias el deterioro del mercado de trabajo, al alterar los costes de trabajo de las empresas y suponen un ataque a los recursos con los que cuenta la Seguridad Social para la satisfacción de sus fines.

Una vez delimitado el concepto de empleo irregular, pasamos a analizar el impacto que esta tiene en nuestro sistema de Seguridad Social. Para ello partimos de los datos ofrecidos por Memoria de 2014 de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, elaborado por el Ministerio de Empleo, que nos ofrecen la siguiente panorámica:

  • De cada 100 inspecciones de trabajo llevadas a cabo en 2014, han sido detectados 15,80 empleos irregulares; entiendo por tal concepto tanto aquellos trabajadores nacionales que no han sido dados de alta a la Seguridad Social como también a los trabajadores extranjeros en situación irregular. Tales cifras suponen un aumento del 8,59 % respecto a las cifras de 2013 y del 20,34% respecto a 2010.
  • En términos totales durante el 2014 se detectaron 82.393 trabajadores sin estar afiliados a la Seguridad Social, lo que supone un aumento del 3,66% respecto a las cifras de 2013 (79.483 trabajos no declarados) y un aumento del 15,23% respecto a las cifras de 2010 (72.793 trabajos no declarados).
  • Precisando un poco más los datos, vemos que de cada 100 inspecciones realizadas en 2014 se detectaron 15,24 trabajadores nacionales sin estar dados de alta en la Seguridad Social, lo que supone un incremento del 11,49 respecto a 2013 y del 26,37 % respecto a los datos de 2010.
  • En contrapartida vemos que de cada 100 inspecciones realizadas en 2014 se detectaron 0,56 trabajadores extranjeros sin permiso de trabajo, lo que supone un descenso del 36,33 respecto a las cifras de 2013 y del 47,66% respecto a 2010.
  • Finalmente, destacar que el 76% del trabajo no declarado se concentra en cuatro sectores o ramas de actividad: hostelería (32,92 %), servicios profesionales y de educación, culturales y de ocio (22,39 %), comercio (13,33%) y construcción (7,81 %).

Diversas conclusiones se extraen de los datos expuestos con anterioridad. En primer lugar destaca el fuerte aumento de los casos de trabajos no declarados descubiertos por las inspecciones de trabajo durante el último lustro. Varios son los motivos que explican tal fenómeno, siendo el principal la crisis económica que ha padecido España desde 2008 y el consiguiente aumento de la tasa de desempleo. Dicha situación tuvo como efecto que los trabajadores desempleados vieran como única alternativa económica el desarrollo de su trabajo en una situación irregular, lejos del marco legal que protegía sus derechos e intereses. En contrapartida las medianas y pequeñas empresas que no tuvieran capacidad para hacer frente a los costes derivados de la contratación legal, optaron por esta modalidad de contratación irregular.

Pero no solo la crisis económica explica nuestro elevado nivel de empleo irregular, también el peso que en nuestro PIB tienen sectores económicos estacionales, como son el turismo, la hostelería, el comercio (campañas de navidad o vacaciones) y en menor medida la agricultura, que son propensos por su naturaleza (la corta duración de los contratos o el difícil control por parte de la Administración). No obstante subrayar que el desplome del sector de la construcción, ocasionado por la crisis de 2008, significaba la caída del pilar fundamental sobre el que se asentaba el empleo irregular en España, especialmente en su vertiente de contratación de extranjeros en situación irregular, lo cual en principio debería haber significado que el nivel de empleo irregular debería haber disminuido, bien porque los trabajadores nacionales se habrían visto en una situación real de desempleo o bien porque los trabajadores extranjeros en situación irregular, como ha ocurrido, han regresado a sus países de origen.

Sin embargo los datos ofrecidos por los recientes estudios sobre economía sumergida (el que mantiene la tasa de economía sumergida en los niveles de la última década), así como al aumento del número de empleos irregulares florecidos por la actividad inspectora nos invitan a pensar que el nivel de empleo irregular se ha mantenido estable o ha aumentado ligeramente, a pesar y gracias a la crisis, ya que esta última ha actuado como una fuerza correctora de los efectos que sobre el nivel de empleo sumergido implicaban el hundimiento del sector de la construcción. Porque la crisis económica al empujar a muchos trabajadores, tanto del sector de la construcción o conectados, como de sectores diferentes, a una situación de desempleo. Impulsó asimismo la aparición de nuevas bolsas de economía sumergida y las consiguientes de empleos irregulares, debido a que las empresas no podían mantener los costes laborales legales (cotización e indemnización en caso de despido) y optaron por el coste cero de los contratos irregulares.

Otro argumento a favor de esta tesis es el cruce de los datos de ocupación ofrecidos por la EPA de noviembre de 2015 (18.048,7 Miles Personas) con las cifras  de cotizantes de la Seguridad de Noviembre de 2015 (17.069.245) nos arrojan un diferencia de cerca de un millón de personas. Esta diferencia entre cifra de ocupados y cotizantes de la Seguridad Social es una constante histórica en la comparación entre ambas estadísticas, hecho que ha llevado a algunos autores a sostener que esta diferencia equivale al volumen de empleo irregular en España. No obstante debemos rechazar tal hipótesis, debido principalmente a la metodología utilizada para la elaboración de la EPA, que es la encuesta personal. Dicha encuesta debido a su estructura de preguntas  y respuestas (que permite que el encuestado no responda a las cuestiones relativas al contrato de trabajo) provoca que los trabajadores irregulares puedan declararse como  parados, así como que trabajadores irregulares se contabilicen como trabajadores ocupados, lo que distorsiona el cómputo exacto de empleo irregular a través de estas cifras. Pero aun así es un indicador más que refuerza la tesis de que nuestro nivel de empleo irregular ha variado poco en este último lustro.

En segundo lugar, los efectos adversos sobre la Tesorería de la Seguridad Social que tales prácticas irregulares provocan. Como hemos señalado no existen lógicamente cifras exactas respecto al nivel de trabajo no declarado en España, pero a partir de los estimaciones realizadas por diversas instituciones, los datos ofrecidos por la EPA, las cifras de afiliación a la Seguridad Social y finalmente los datos sobre las inspecciones realizadas, podemos aproximarnos a la magnitud del problema que el empleo irregular supone para la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social.

Como hemos dicho anteriormente los diversos estudios realizados sobre la economía sumergida en España señalan que la economía sumergida representa entre 18,6% – 22% del PIB español. Respecto que parte de tal cifra corresponde el trabajo no declarado no existe cifras exactas, por un lado un estudio de la Fundación Funcas de 2011  señalaba que en 2008 existían en España 4 millones de trabajadores no declarados, mientras que por otro lado un informe de Getsha cuantificaba 2011 el impacto del el fraude laboral en cerca de 82.500 millones de euros, cifra equivalente al 8% del PIB y que la regularización de los mismos aportaría ingresos por cotización adicional 13.000 millones.

A razón de lo expuesto en los párrafos anteriores, podemos aventurar que el nivel de empleo irregular se ha mantenido relativamente estable la cuantía del fraude laboral para la Tesorería de la Seguridad Social debe ser similar al fijado por el informe de Getsha. Y que por tanto el impacto económico del fraude laboral debe ser equivalente. Por ello en virtud de los ingresos por cotizaciones presupuestados para el año 2015 (109.833.300,69 millones), esos 13.000 millones de cotización extra representarían un 11,9% de los mismos.

De ello se deduce que el fraude laboral supone un coste enorme a la Tesorería de la Seguridad Social, ya que el ingreso derivado del empleo irregular supondría un aumento en la recaudación de la Tesorería de la Seguridad Social muy significativo.

  1. Medidas contra el Empleo Irregular adoptadas durante el Periodo 2011-2015

He decidido centrar el análisis de las respuestas gubernamentales al problema del empleo irregular al del periodo 2011-2015 por un doble motivo: por ser los años más duros de la crisis económica y por contener tanto los meses finales de la segunda legislatura del Gobierno de Rodríguez Zapatero como la totalidad de la legislatura del Gobierno de Mariano Rajoy.

Por orden cronológico de medidas de lucha contra el empleo irregular adoptadas por el Gobierno central, en primer lugar aparece el RD Ley 5/2011 de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de rehabilitación de viviendas. Dicho Decreto-Ley pretendía combatir el aumento del trabajo no declarado consecuencia de la crisis económica por una doble vía:

  • Amnistía para aflorar el empleo irregular: desde la entrada en vigor del citado Decreto-Ley, 7 de mayo de 2011, hasta el 31 de julio del mismo año, aquellos empresarios que hubieran contratado trabajadores sin darles de alta en la Seguridad Social podrían regular su situación con la misma, sin poder ser objeto por ello de las correspondientes sanciones del orden social.
  • Actualización de los tipos de sanciones y aumento de la cuantía de las infracciones relativas al empleo irregular.

Sin embargo se trataba de un parche ante el grave problema que suponía el aumento del empleo irregular, ya que no buscaba atajar las causas del empleo irregular sino únicamente rebajar la altísima tasa de paro que atenazaba al Gobierno socialista.

Tras la victoria electoral del 20 de noviembre de 2011, el Gobierno del Partido Popular era consciente de que debía adoptar un plan de choque ante un problema que crecía cada día. Por ello el 27 de abril de 2012 el Consejo de Ministros aprobó el denominado Plan de Lucha contra el Empleo Irregular y el Fraude a la Seguridad Social 2012-2013, pilar fundamental sobre el que se desarrollarían las posteriores iniciativas del Gobierno del Partido Popular para resolver las causas y consecuencias del trabajo no declarado. Los objetivos perseguidos por el Plan eran:

  • Aumentar el descubrimiento del empleo irregular, con la finalidad de regularizar las relaciones laborales fraudulentas y obtener recursos adicionales para la Tesorería de la Seguridad Social.
  • Combatir la obtención fraudulenta de prestaciones por desempleo de la Seguridad Social, especialmente el supuesto de creación de empresas ficticias o cuando se compatibilicen irregularmente con el trabajo por cuenta propia o ajena.
  • Identificar las situaciones fraudulentas en el acceso y percepción de otras prestaciones del sistema de Seguridad Social.
  • Luchar contra los supuestos de aplicación incorrecta de reducciones o bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.

Dicho Plan obtuvo su desarrollo legislativo con la promulgación de la Ley de 13/2012 de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, y de la Ley Orgánica 7/2012 de Reforma del Código Penal, para lucha contra el fraude fiscal y la Seguridad Social.

Pero el Plan también buscaba articular un frente único institucional para optimizar la lucha contra el empleo irregular, mediante la suscripción de convenios con varios organismos públicos.

Centrándonos en el desarrollo normativo del Plan, la Ley 13/2012, se encarga de  reformar varios artículos del Estatuto de los Trabajadores, de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, del Texto Refundido de las Sanciones e Infracciones en el Orden Social y de la Ley General de Seguridad Social. Respecto a las reformas y medidas que buscan atajar el empleo irregular destacan:

  • Que en los supuestos de subcontratación se extiende el plazo de responsabilidad solidaria del empresario principal por las obligaciones de la Seguridad Social de uno a tres años.
  • Que se limita la reducción automática del 50% de la sanción por infracción del orden social, solo cuando la cuantía del acta de liquidación sea superior a la del acta de infracción.
  • El Aumento de los plazos de duración de las actuaciones inspectoras (de nueve a dieciocho meses en supuestos especialmente complejos) y de sus periodos de interrupción (de tres a cinco meses).
  • Por último, reformas menores en los tipos de sanciones relacionadas con el empleo irregular.

Complementariamente a estas reformas normativas la Ley 13/2012 incorpora la creación, en el seno de la Dirección General de la Inspección del Trabajo y la Seguridad Social de una Unidad Especial de Colaboración y Apoyo a los Juzgados y Tribunales y la Fiscalía General del Estado; asimismo se faculta al Ministerio de Empleo a dictar las disipaciones que sean necesarias para cumplimentar y desarrollar el contenido de la Ley.

Finalmente con el fin de seguir la evolución de las nuevas medidas de lucha contra el empleo irregular, el Gobierno debía someter a evaluar la eficacia y eficiencia de las medidas adoptadas, debiendo presentar sus conclusiones previa consulta de los agentes sociales, al Congreso de los Diputados en el plazo de seis meses desde el 31 de diciembre de 2013.

En cuanto al balance de la aplicación del Plan de lucha contra el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social, según los últimos datos ofrecidos por el Ministerio de Empleo, ha sido positivo, pues ha permitido aflorar 274.089 empleos irregulares entre enero de 2012 y mayo de 2014 y asimismo ha tenido un impacto económico de 12.222,56  millones de euros (muy cerca de los 13.000 millones calculados por Getsha).

Se puede afirmar que el objetivo central del  Plan, que era el aumento de los recursos para el sostenimiento del sistema de Seguridad Social, se ha visto cumplido. Aun tratándose de un proyecto mucho más ambicioso que las reformas parciales aprobadas por el anterior Gobierno Socialista, se centra exclusivamente en las consecuencias del empleo irregular y no en sus causas estructurales: la dependencia de nuestra economía de sectores estacionales, esto es, hostelería, comercio o agricultura y una elevada tasa de paro (21,18%).

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