jueves, septiembre 21, 2017
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Bruselas y la realpolitik de las fronteras

Bruselas y la realpolitik de las fronteras

Por Ferran Wesselo i Comas

(Versió en català abaix)

Si tuviéramos que describir la política migratoria europea reciente con un solo rasgo característico, este rasgo sería la externalitzación. La externalitzación de la política se tiene que entender como todo aquel seguido de prácticas que transforman una cuestión interna -el migrante, como aquel quien pide asilo en nuestro país- en algo externo al territorio europeo.

Hay muchas razones que pueden explicar este giro hacia la exteriorización (la televización de las guerras de Yugoslavia y de Ruanda, el crecimiento de la percepción de la inmigración como problema,…); lo que es seguro, sin embargo, es que la sociedad europea de final y principio de siglo XX y XXI empieza a tener una posición más intervencionista respecto a la comunidad internacional. Las prácticas externalitzadores desarrolladas durante los años noventa se acabarán de consolidar en el Concilio Europeo celebrado a Tampere en 1999. Entre las principales medidas se promoverá: 1) combatir, siempre que sea posible, las causas de la migración política al país de origen –ya sean causas bélicas, económicas, de recursos, etc.-; 2) crear, si la migración es inevitable, zonas seguras (safe-area) en el territorio afectado o en terceros países; y 3) controlar las rutas de migración mediante la cooperación con el países de paso (sobre todo para controlar los flujos, evitar las mafias y separar los migrantes que cumplen los requisitos de los irregulares) .[i]

La externalitzación de la política mataba dos pájaros de un solo tiro: por un lado permitía satisfacer la voluntad humanitaria creciente de la sociedad europea y, por el otro, se reforzaban los mecanismos de control de las migraciones. La UE era una especie de deus ex machina de la sociedad internacional, que intervenía en los conflictos sin necesidad de cuestionarse la arquitectura de estados-nación a la que pertenecía.[ii] No es de extrañar, por lo tanto, que esta fuera una propuesta que fuera cogiendo cada vez más y más intensidad. Los concilios inmediatamente posteriores a Tampere tendrían posiciones casi idénticas respecto a la nueva práctica y se aprobaría incrementar el presupuesto y los órganos administrativos que trabajarían en esta dirección.

Turquía, que ha entendido a la perfección la necesidad europea de un aliado exterior, se ha convertido en un auténtico profesional de la gestión de migrantes. Ha mejorado y modernizado su modelo legislativo y material y vende su ayuda a la UE cómo quién vende un servicio cualquiera. La etapa del 2013 al 2016 ha sido uno de los momentos más relevantes de tal compraventa de intereses.

 

El vendedor: TURQUÍA

“Hoy, la conversación sobre Turquía y su golpe de Estado fallido es una conversación sobre muchas otras cosas. Es el debate del liderazgo frente al populismo, la tolerancia frente a la discriminación, los principios frente a los intereses inmediatos, el sentido común frente al extremismo”.[iii]

De este modo se expresaba Ömer Çelik (principal negociador con la Unión Europea), dos semanas después del fracaso del golpe de estado contra Erdogan. Este artículo quería dejar un mensaje muy claro por los países miembros: criticar el gobierno de Erdogan es una mala elección por los intereses de la Unión Europea. Çelik usaba a su favor, una vez más, los pactos de refugiados entre Turquía y la UE para poner en el gobierno de Bruselas en una dicotomía: o tratáis Turquía como un aliado -y dejáis de criticar Erdogan- o dejaremos de ser una salvaguarda de vuestra política de migración. El político turco todavía será más explícito un mes después: en una entrevista con Reuters[iv] acabará diciendo que, si Europa seguía sin respetar sus intereses, Turquía estará dispuesta a cancelar el programa de refugiados.

La táctica política usada por Çelik no nos tendría que sorprender: el europeísmo turco siempre ha tenido en mente el uso de su posición geográfica para promover sus intereses conjuntos con Europa. A partir de la guerra de Iraq, Turquía vio claro su potencial como gestor migratorio y empezó a armonizar sus políticas exteriores con las de la UE. Del 1994 (la famosa “Regulation of Asylum”) a nuestros días, Turquía ha pasado de ser un país que no admitía refugiados que no fueran de “descendencia turca” a uno de los países con la regulación más moderna del mundo. Actualmente, acoge el número más grande de refugiados sirios (2,7 millones) y es el principal filtro que tiene Europa para regular la migración. Estas políticas migratorias le han servido hasta ahora para mejorar su imagen ante los europeos y buscar un encaje político mayor con la Unión Europea.

En los cuatro últimos años, el uso estratégico de la gestión de migraciones ha sido más claro que nunca. Los dos pactos firmados a partir de la guerra de Siria, uno al 2013 y el último en marzo del 2016, no son muy distantes de la contratación de un servicio. Por una lado, Turquía se ofrece a 1) evitar la llegada de los refugiados sin clasificar (“uncheked refugees”) y 2) a recibir el regreso de refugiados que (a) o bien no estén calificados por la petición de asilo, o bien (b) tengan que devolver al primer “país seguro” por el cual han pasado -país donde, legalmente, tendrían que quedarse-. Por el otro lado, la UE paga esta práctica con financiación, liberalización de visados para los turcos que quieran viajar libremente por la UE y un compromiso de aceptar un sirio dentro de sus estados miembros por cada sirio que se quede en Turquía.

Cada vez, sin embargo, hay más voces críticas dentro de la UE respete el pacto con Turquía. Primero fueron las diferentes ONG, que encontraron que el pacto violaba los derechos humanos, y a poco a poco se le sumaron las críticas de mandatarios internacionales, que criticaban el exceso de autoritarismo tomado por el gobierno turco. Turquía, que es consciente de estar en una posición de fuerza, no se ha dejado intimidar y sigue señalando la dependencia que tienen los europeos de sus servicios. La UE, con más tensiones internas que nunca, sabe que no tiene mucho margen de maniobra y juega como puede la partida. La relación de fuerzas entre una UE cada vez más dividida y una Turquía en una posición de fuerza determinará la política migratoria más inmediata.

 

 

Los compradores: LOS CONFLICTOS A LA UE

Uno de los grandes problemas que nos surgen a los ciudadanos europeos cuando queremos hablar de la crisis de los refugiados, es la carencia de herramientas políticas a nuestro alcance. Las decisiones tomadas sobre los refugiados no tienen todo aquello que sería exigible de unas políticas en democracia: ni tienen carácter de publicidad, ni buscan tener una relación de diálogo con la población que las legitima. Por la gran parte de la población, la política migratoria está en un tipo de segundo plano; no hay una relación directa entre los ciudadanos y las decisiones que se toman sobre sus fronteras.

Hoy por hoy, la UE actúa como una sociedad internacional dentro de otra: las leyes no emanan de la ciudadanía, sino que parecen productos de una media aritmética entre las diferentes sensibilidades nacionales. En consecuencia, todos los países sienten que se los pide demasiados o que se hace demasiado poco[v], poca gente está satisfecha, nadie parece responsabilizarse de las decisiones tomadas en Bruselas y, cada vez más, la UE va perdiendo legitimidad.

Hay un vínculo directo entre la deslegitimación del proyecto transnacional y el aumento de la extrema-derecha. No en vano, el pasado viernes 20 de enero Le Pen ha asegurado que el “regreso del estado-nación” era un hecho inevitable. [vi]

El pacto con Turquía no es un simple pacto para mejorar la estabilidad; casi se podría decir que es una de las pocas políticas conjuntas relevantes de las que dispone la UE. Sin el tope turco, la política migratoria europea empieza a hacer aguas. Si no se consigue crear una alternativa transnacional real que consiga vincularse a la ciudadanía, es muy probable que, o bien hayamos de aceptar la dependencia de Turquía, o bien se cumpla parte de la previsión macabra que nos pinta Le Pen y sus aliados.

[i] http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm#a

[ii] HADDAD, Emma, The Refugee in International Society (Cambridge, 2008): “(T)he externalisation of protection clearly underlines the links between the desire to increase control and security inside and the fostering of a more liberal, humanitarian approach outside (…). Dialogue on protection in regions of origin on the one hand acts to maintain the pluralist make-up of international society, by keeping all individuals as close as possible to their state–citizen–territory hierarchy. On the other hand, protection in the regions also has a solidarist, human rights thinking: states believe that by addressing the root causes of forced migration fewer individuals will be pushed out of their homes as refugees”.

[iii] http://elpais.com/elpais/2016/09/05/opinion/1473072948_655663.html

[iv] http://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-turkey-idUSKCN12I26L

[v] A menudo, cuando hablamos de insatisfacción en temas de políticas migratorias, sólo miramos la desafección en la extrema derecha. Hay que recordar, pero, que también hay desafección del lado humanitario. Italia tuvo una crisis migratoria relevante a principios del 2013. El Estado italiano actuó con la denominada Operazione Madre nostrum, una operación de rescate que salvó unas 150,000 vidas en un solo año. Italia, incapaz de mantener los altos costes, pidió hacer de este un programa europeo; la UE respondió con la Operación Tritón, una operación que valía una tercera parte del que costaba a Madre nostrum y priorizaba proteger las costas italianas al rescate de migrantes.

[vi] https://www.theguardian.com/world/2016/sep/18/nation-state-marine-le-pen-global-mood-france-brexit-trump-front-national

 

 

Brussel·les i la realpolitik de les fronteres

Per Ferran Wesselo i Comas

 

Si haguéssim de descriure la política migratòria europea recent amb un sol tret característic, aquest tret seria l’externalització. L’externalització de la política s’ha d’entendre com tot aquell seguit de pràctiques que transformen una qüestió interna -el migrant, com aquell qui demana asil en el nostre país- a quelcom d’extern al territori europeu.

Moltes són les raons que poden explicar aquest gir cap a l’exteriorització (la televització de les guerres de Iugoslàvia i de Rwanda, el creixement de la percepció de la immigració com a problema, …); el que és segur, però, és que la societat europea de final i principi de segle XX i XXI comença a tenir una posició més intervencionista respecte a la comunitat internacional. Les pràctiques externalitzadores desenvolupades durant els anys noranta s’acabaran de consolidar en el Concili Europeu celebrat a Tampere l’any 1999. Entre les principals mesures es promourà: 1) combatre, sempre que sigui possible, les causes de la migració política al país d’origen –ja siguin bèl·liques, econòmiques, de recursos, etc.-; 2) crear, si la migració és inevitable, zones segures (safe-area) en el territori afectat o a tercers països; i 3) controlar les rutes de migració mitjançant la cooperació amb el països de pas (sobretot per controlar els fluxos, evitar les màfies i separar els migrants que compleixen els requisits dels irregulars).[i]

L’externalització de la política matava dos ocells d’un sol tret: per una banda permetia satisfer la voluntat humanitària creixent de la societat europea i per l’altre es reforçaven els mecanismes de control de les migracions. La UE era una mena de deus ex machina de la societat internacional, que intervenia en els conflictes sense necessitat de qüestionar-se l’arquitectura dels estat-nació del qual fromava part. No és d’estranyar, doncs, que aquesta fos una proposta que anés agafant cada cop més i més força. Els concilis immediatament posteriors a Tampere tindrien posicions gairebé idèntiques respecte a la nova pràctica i s’aprovaria incrementar el pressupost i els òrgans administratius que treballarien en aquesta direcció.

Turquia, que ha entès a la perfecció la necessitat europea d’un aliat exterior, s’ha convertit en un autèntic professional de la gestió de migrants. Ha millorat i modernitzat el seu model legislatiu i material i ven la seva ajuda a la UE com qui ven un servei qualsevol. L’etapa del 2013 al 2016 ha sigut un dels moments més rellevants de tal compravenda d’interessos.

 

El venedor: TURQUIA

“Avui, conversar sobre Turquia i el seu cop d’estat fallit és un conversa sobre moltes altres coses. És el debat del lideratge davant del populisme, la tolerància davant la discriminació, els principis per sobre dels interessos immediats, el sentit comú davant l’extremisme”.[ii]

D’aquesta manera s’expressava Ömer Çelik (principal negociador amb la Unió Europea), dues setmanes després del fracàs del cop d’estat contra Erdogan. Aquest article volia deixar un missatge molt clar pels països membres: criticar el govern d’Erdogan és una mala tria pels interessos del la Unió Europea. Çelik usava al seu favor, una vegada més, els pactes de refugiats entre Turquia i la UE per tal de posar al govern de Brussel·les en una dicotomia: o tracteu Turquia com un aliat -i deixeu de criticar Erdogan- o deixarem de ser una salvaguarda de la política de migració de la UE. El polític turc encara serà més explícit un mes després: en una entrevista amb Reuters[iii] acabarà dient que, si Europa segueix sense respectar els seus interessos, Turquia estarà disposada a cancel·lar el programa de refugiats.

La tàctica política usada per Çelik no ens hauria de sorprendre pas: l’europeisme turc sempre ha tingut en ment l’ús de la seva posició geogràfica per promoure els seus interessos conjunts amb Europa. D’ençà la guerra d’Iraq, Turquia va veure clar el seu potencial com a gestor migratori i va començar a harmonitzar les seves polítiques exteriors amb les de la UE. Del 1994 (la famosa “Regulation of Asylum”) als nostres dies, Turquia ha passat de ser un país que no admetia refugiats que no fossin de “descendència turca”, a un dels països amb la regulació més moderna del món.
Actualment, acull el nombre més gran de refugiats sirians (2,7 milions) i és el principal filtre que té Europa per regular la migració. Aquestes polítiques migratòries li han servit fins ara per millorar la seva imatge davant dels europeus i buscar un encaix polític major amb la Unió Europea.

En els quatre darrers anys, l’ús estratègic de la gestió de migracions ha sigut més clar que mai. Els dos pactes firmats a partir de la guerra de Síria, un al 2013 i l’últim al març del 2016, són no gaire distants de la contractació d’un servei. Per una cantó, Turquia s’ofereix a 1) evitar l’arribada dels refugiats sense classificar (“uncheked refugees”) i 2) a rebre el retorn de refugiats que (a) o bé no estiguin qualificats per la petició d’asil, o bé (b) hagin de retornar al primer “país segur” pel qual han passat -país on, legalment, haurien de quedar-se-. Per l’altre cantó, la UE paga aquesta pràctica amb finançament, liberalització de visats per als turcs que vulguin viatjar lliurement per la UE i un compromís d’acceptar un sirià dins dels estats membres per cada sirià que es quedi a Turquia.                                    

Cada cop, però, hi ha més veus crítiques dins la UE respecte el pacte amb Turquia. Primer van ser les diferents ONG, que van trobar que el pacte violava els drets humans, i posteriorment se li van sumar les crítiques de mandataris internacionals, que criticaven l’excés d’autoritarisme pres pel
govern turc. Turquia, que és conscient d’estar en una posició de força, no s’ha deixat intimidar i segueix assenyalant la dependència que tenen els europeus dels seus serveis. La UE, amb més tensions internes que mai, sap que no té gaire marge de maniobra i juga com pot la partida. La relació de forces entre una UE cada cop més dividida i una Turquia en una posició de força determinarà la política migratòria més immediata.

 

 

 

 

 

Els compradors: ELS CONFLICTES A LA UE

Un dels grans problemes que ens sorgeixen als ciutadans europeus quan volem parlar de la crisi dels refugiats, és la manca d’eines polítiques al nostre abast. Les decisions preses sobre els refugiats no tenen tot allò que seria exigible d’unes polítiques en democràcia: ni tenen caràcter de publicitat, ni busquen tenir una relació de diàleg amb la població que les legitima. Per la gran part de la població, la política migratòria està en un tipus de segon pla; no hi ha una relació directa entre els ciutadans europeus i les decisions que es prenen sobre les seves fronteres.

Ara com ara, la UE actua com una societat internacional dins d’una societat nacional: les lleis no emanen de la ciutadania, sinó que semblen productes d’una mitjana aritmètica entre les diferents sensibilitats nacionals. En conseqüència, tots els països senten que se’ls hi demana massa o que es fa massa poc [iv], poca gent està satisfeta, ningú sembla responsabilitzar-se de les decisions preses a Brussel·les i, cada vegada més, la UE va perdent legitimitat.

Hi ha un vincle directe entre la deslegitimació del projecte transnacional i l’augment de l’extrema-dreta. No en va, el passat 20 de gener Le Pen va assegurar que el “retorn de l’estat-nació” era un fet inevitable. [v]

El pacte amb Turquia no és un simple pacte per millorar l’estabilitat; gairebé es podria dir que és una de les poques polítiques conjuntes rellevants de
les quals disposa la UE. Sense el topall turc, la política migratòria europea començaria a fer aigües. Si no s’aconsegueix crear una alternativa transnacional real que aconsegueixi vincular-se a la ciutadania, és molt probable que, o bé s’hagi d’acceptar la dependència de Turquia, o bé es compleixi part de la previsió macabra que ens pinta Le Pen i els seus aliats.

 

 

 

 

 

[i] http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm#a

[ii] http://elpais.com/elpais/2016/09/05/opinion/1473072948_655663.html

[iii] http://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-turkey-idUSKCN12I26L

[iv] Sovint, quan parlem d’insatisfacció en temes de polítiques migratòries, només mirem la desafecció en l’extrema dreta. Cal recordar, però, que també hi ha desafecció del costat humanitari. Itàlia va tenir una crisi migratòria rellevant a principis del 2013. L’Estat italià va actuar amb la denominada Operazione Mare nostrum, una operació de rescat que va salvar unes 150,000 vides en un sol any. Quan Itàlia, incapaç de mantenir els alts costos, va decidir demanar fer d’aquest un programa europeu, la UE va respondre amb la Operació Tritón, una operació que valia una tercera part del que costava a Mare nostrum i que prioritzava protegir les costes italianes per sobre del rescat de migrants.

[v] https://www.theguardian.com/world/2016/sep/18/nation-state-marine-le-pen-global-mood-france-brexit-trump-front-national

 

Ferran Wesselo i Comas
Tinc 22 anys, els gustos culturals d'un convergent de 50 i bigoti d'adolescent mexicà. Estudiant de filosofia i monitor de menjador.

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